韩广华，上海交通大学国际与公共事务学院、应急管理学院副教授，城市复杂风险防控与韧性治理上海市应急管理重点实验室副教授。

  摘要：灾害风险日益呈现出高频次、大规模、致灾复杂和高度不确定性等特征，客观上要求应急管理系统具备灵敏感知、快速应对和适应变化的敏捷能力。然而，应急管理系统的碎片化不利于打造其敏捷能力。为此，本文基于敏捷治理理论和复杂适应系统理论，从应急管理碎片化的现实图景出发，构建提升应急管理敏捷能力的逻辑框架：一是打造集中管理和分散决策相互均衡的应急管理系统架构；二是加强应急管理系统运行控制管理系统的规范性与衔接性；三是通过平台和技术支撑应急管理系统的敏捷效能。在这个基础上，本文提出了强化危机学习、推行包容性文化、强化实训演练、转变考核方式等保障措施，以加速形成应急管理敏捷能力。

  韩广华,钱伟宏.灾害风险应急管理敏捷能力的生成逻辑[J].上海交通大学学报(哲学社会科学版),2025,33(03):64-78.

  “我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，灾害种类多、分布地域广、发生频率高、造成损失重，这是一个基本国情。”在这个背景下，我国应急管理体系持续向系统化、专业化和正规化方向发展，逐渐构建了“一案三制”制度，国家还成立了应急管理部。这标志着我国应急管理体系进入了规范化和科学化的新阶段。

  近年来，我国频频发生的罕见降雨、极端干旱等情况表明，灾害风险呈现出了不确定性大、复杂性高、破坏力强、演变速度快等特征，这种态势极易超出既有制度的管理范畴和常规组织的应对能力，最后导致应急管理的“真空地带”和“应急失灵”等难题。从应急管理的实践而言，我国和其他几个国家都普遍面临应急管理碎片化这一难以攻克的问题，这制约了应急管理系统的协同性与合作效率。

  应急管理体系内各个主体间的关系高度复杂，它们既包含了同级横向协同关系、上下级任务分配关系，也包括政府社会合作伙伴关系、军地关系、跨域协作关系等。因此，复杂灾害突发事件应急管理中极易出现沟通不畅、政出多门、相互推诿等现象，很难快速形成跨部门联动机制。随着灾害情景的复杂动态变化，应急管理体系还需要保持“上下”“左右”协同的可持续性，不断实现资源整合、快速应对和动态调整。然而，受限于不同应急管理参与主体之间复杂的关系，主体之间的行为协调和资源共享都面临极大困难，应急管理的及时性和有效性都面临挑战。例如，2008年华南地区发生暴雪灾害时，广州市政府以交通受阻为由呼吁外来人员就地过年，而铁道部发布信息表示客运正常运行并正常售票。在这个情况下大量回乡人员购票并涌向火车站，最后导致火车站人群瞬时高度集中和长期滞留，引发了重大的风险。

  应急管理部门依据其负责的灾害类型储备相应的应急资源，包括设备、物资、技术、平台及人员等。资源的碎片化给应对复杂灾害带来挑战：首先，广泛存在的信息孤岛现象使得应急管理部门难以迅速掌握全面的资源信息，从而难以进行相对有效的资源优化和调度。其次，不同的应急管理实体各自独立进行灾害准备，轻易造成物资的重复购置或存储不足。以防震减灾为例，此项工作涉及消防救援、医疗卫生、交通、通信、电力、水利、民政等多个部门，协调这些部门的资源最重要。2022年四川芦山地震以及 2023 年甘肃“12.18”积石山地震的现实实践均表明，应急救灾过程中极易出现救灾物资出现短缺的现象。

  应急管理是体系化的工作，部门间的精准衔接和有效响应是应急管理成功的关键。因此，确保各部门之间的协调和资源整合至关重要。正因为处置分工的碎片化，应急管理系统中各部门往往“各自为政”，易使应急管理的“关键期”演变为“空白期”。例如，郑州“7.20”特大暴雨灾害的调查报告数据显示，部门之间的衔接存在很明显的“空白地带”。调查报告说明，郑州市气象部门在2021年7月19日晚至20日下午发布了五次暴雨红色预警，但电信运营商仅进行了一次信息推送，城管和水利部门未能依据规定向公众发布预警信息。同时，在超过250人死亡失踪的危机情景下，市防汛抗旱指挥部未能按规定启动一级应急预案。

  传统上，各应急主体通过预先制定的应急预案来配置和整合各阶段所需的组织架构、机制、人员和资源，从而确保应急管理过程的一体化、协调性和迅捷性。基于预案的组织协调和分工是特定情境下的运行机制，这一机制涉及现有各个主体内部制度与组织之间的协调，并在预设情景下实现部门间碎片化制度的整合。然而，由于现代风险的高度突发性和不确定性，风险事件的发展往往超出预案的设定范围，碎片化的制度无法涵盖应急管理需求。

  应急管理的碎片化限制了应急管理力量对突发事件的有效应对能力。其中，参与主体的碎片化反映了应急管理系统中的体制性问题，在某些特定的程度上导致了资源储备、处置过程和运行制度的碎片化。资源的碎片化使得应急管理资源的底数不清，统一调度变得困难，同时处置过程的碎片化加剧了跨部门协调的复杂性。此外，运行制度的碎片化削弱了应急管理体系的整体化程度，导致制度衔接不紧密、流程不畅通以及制度标准不一致。这一些因素共同阻碍了快速有效的应急协同和快速联动。因此，应急管理的碎片化是制度设计的客观结果，研究怎么样减少这种碎片化对应急管理敏捷能力的负面影响，成为一个重要的研究课题。

  行政管理的碎片化通常被描述为政府治理中的孤立自主、业务分割、缺乏协调与合作等官僚体制的固有结果。从20世纪中期起，随着管理主义的推广，公共组织内部结构和服务出现了碎片化趋势，涉及基础设施、资源、部门架构、权责分配、救援力量、政策标准、实施及预案等应急管理多个方面。

  应急管理碎片化在各国应急管理实践中都广泛存在，在不同应急场景、不同时期中呈现出不同的特征。例如，在公共危机治理中，碎片化主要体现在风险管理理念、政策执行力度以及人才和权力分散方面，而信息的分散进一步加剧了碎片化的趋势。特别是当突发危机具有跨区域特性时，治理流程、知识和信息的碎片化问题显得很明显，这样一些问题会极度影响危机应对的效率和效果。同时，应急管理是一个多元参与的过程，碎片化是多因素作用的结果。例如，政府部门利益化、行政区划设置、部门之间的隔离与竞争博弈、社会的阶段性参与等是应急碎片化的核心成因，因此是应急碎片化管理主义带来的必然结果。

  20世纪90年代以来，整体性治理理念开始流行，人们试图通过“协调”“整合”和“紧密参与”等关键步骤来实现对碎片化的矫治。基于此，研究者着力探讨了碎片整合的应急协同策略。例如，应急预案、决策与指挥、应急演练等应急事项的协同管理，可以轻松又有效提升应急系统的协同能力。除了应急事项的协同，对物资调度、主体权限、信息数据等应急资源做到合理调配与整合也是进行碎片整合的有效方法。有学者觉得，应急协同成功的前提是参与者的协同意识，因而主张通过对事件较为一致的理解来推动主体行为的整体性。为此，应该从强化协同理念入手推动应急协同的根本性转变，在应急过程中实现科学的任务分解、完善的信息调度以及具有容忍度的协作体系。

  现有研究已深入探讨了碎片化的表现及其原因，并一致认为碎片化是在不同应急管理场景中难以避免的现象。为客服碎片化带来的挑战，学者们从多个角度提出了整合碎片的策略和措施，目的是增强应急管理体系的整体响应能力和效率。现有的研究成果为优化应急系统应对碎片化场景提供了坚实的理论和实践基础。

  第一，现代社会所面临的灾害高度复杂化，不仅涵盖传统的自然灾害，而且包括技术灾害、网络攻击、生物灾害以及AI相关的风险灾害等新兴灾害。这些灾害的特性更加难以预测，因此应急管理系统一定要具有敏锐的感知能力和迅速的响应能力，最大限度地减少灾害后果。应急管理系统要持续动态地根据灾害演变情景做调整，以迅速适应并应对不一样的灾害情境。近年来兴起的敏捷治理，旨在通过多主体的高度协同，快速且灵敏地满足公众需求和应对各种治理情景。因此，本文将考虑碎片化对应急管理的负面影响，提出敏捷应急管理框架。

  第二，当前学界已从组织、资源和制度等多个角度探讨了应急管理中的碎片化问题及其协同解决方案，这些方案有助于应对不同应急管理场景中碎片化带来的具体挑战。鉴于现代风险的特征对应急管理敏捷能力的要求，应急管理系统要全面地而不是片面地、联系地而不是孤立地、动态地而不是静态地分析和应对灾害风险。为此，本文从系统演变的思维出发来分析应急管理系统功能演变的核心要素和基本逻辑，将为提升其敏捷能力设计更为科学系统的对策。

  应急管理的碎片化严重制约了整体应对能力，近年来出现的敏捷治理理念有助于碎片化背景下构建应急管理系统的敏捷能力。

  2018年，世界经济论坛白皮书提出了敏捷治理的思想概念，将其定义为“一种以顾客为中心的治理策略，旨在通过适应性和包容性改进政策制定过程”，旨在基于更为“稳定”的科层制结构有效应对“不确定性”。敏捷治理思想强调通过资源调度、协同合作和适应变化，保持决策的准确性和快速响应能力，体现出了几个特征：一是它旨在提升对变化的适应能力；二是重视适应性结构而非传统的层级结构；三是强调持续的复盘、反思和改进，并具备容错的空间；四是强调负责任的个人或主体在行政程序中的自由裁量权；五是强调对需求和组织流程有深刻的了解和熟悉度。这些特征共同提升敏捷治理在应对快速变化的治理环境中的有效性。

  敏捷治理所强调的“灵敏”和“协调”与21世纪以来学术界发起的整体性治理和适应性治理理念具有某些特定的程度的理念相同之处，强调在复杂治理环境中寻找科层制治理的“刚性”与市场治理的“柔性”的平衡，依托“刚柔并济”的治理机制来适应日趋复杂的社会治理情境（见表1）。

  作为一种强调整合和协调的治理理念，整体性治理强调跨部门的整合与协调，通过构建信任文化和强化责任意识来为治理活动提供保障。因此，整体性治理通常致力于破除碎片化，构建整体性和包容性的政府组织运作模式。适应性治理旨在通过灵活的机制，妥善应对诸如水资源利用、气候平均状态随时间的变化等复杂且涉及多方参与的公共管理问题。作为科层制组织，政府通常依靠明确的规章、程序和授权来执行任务，而适应性治理为政府提供了一种因地制宜、解决复杂问题的新途径，即根据治理需求和施政环境的动态调整治理系统。敏捷治理、整体性治理和适应性治理具有相似之处：首先，敏捷治理与整体性治理在行为模式上都强调破除孤岛效应、实现协调整合，同时两者在思维模式上都采用系统思维的方法实现整体效应。其次，适应性治理和敏捷治理都强调“适应”和“灵活”的适时调整，倡导减少传统的集中控制来鼓励多元参与，在一直在变化的环境中确保决策过程的包容性。

  整体性治理、适应性治理和敏捷治理在治理理念、实施方式和应用场景等方面具有较大区别。第一，整体性治理在核心理念上强调通过综合和协调来实现整体效能。因此，在实施中一般会用跨部门合作、政策整合、长期规划等宏观协调的方式加以推进，有利于解决需多方协作的复杂社会问题，如环境治理、公共卫生等。第二，适应性治理理念上更关注面对复杂问题时的长期适应性，力求通过学习、监测、进化和策略调整来更好地适应环境变化。因此，适应性治理适用于需要长期调整的领域，如气候平均状态随时间的变化应对、生态保护等。第三，敏捷治理则强调治理的灵敏感知、快速反应和适应变化等三种能力，它通常通过快速迭代和持续改进的方式，进行短周期、高频次的规划与落实。因此，敏捷治理通常适用于快速变化的环境或需要快速应对的领域，如危机管理、技术治理等。

  近年来，巨型灾难、跨界危机和新兴风险已成为灾害风险管理的重大挑战，应急管理体系预警越超前、准备越充分、反应越迅捷、应对能力越强大，就越能够逐步降低风险等级、减少次生灾害、减轻灾害后果。所以，应急管理系统急需具备三种能力，即对风险灵敏的感知预警能力，对应急管理事件的快速处置能力，及针对应急管理事件的动态演变具有自适应动态调整能力。这三种能力是敏捷治理理论的核心内容，通常被称为敏捷能力。因此，当敏捷治理被应用于政府管理时，它能够在高不确定性和复杂风险的情境中展示出快速有效的应急管理敏捷能力。

  第一，敏捷治理采用自下而上的自组织特点，通过构建一个涵盖政府和社会各方的跨组织共同体，实现了政府“命令与控制”特征的刚性支撑架构与参与主体的自主性决策的平衡。这种结构既维持了必要的组织纪律，又赋予了各参与者足够的灵活性，以应对复杂多变的应急情况。

  第二，敏捷治理强调的“快速”响应能力通常建立在快速感知和跨组织迅速联动的基础之上。应急管理系统能利用大数据、物联网、模拟、仿真等先进的技术，优化预警信息的跨组织共享流程，进而提升对灾害风险和突发事件的快速感知能力。

  因此，具备敏捷能力的应急管理系统能够在灾害发生之前识别风险因素，完成风险评估和预警。在灾害发生时，该系统能够迅速制定应急方案、部署应急资源并实施灾害应对措施：一方面进一步减少灾害的演变和次生灾害的发生，另一方面依据情况动态自我优化和调整应对方案与行动，展现出对动态复杂灾害的包容性治理能力。

  由于多部门的应急管理存在碎片化，快速且高效的协同应对成为一大难题。碎片化的应急管理系统极易带来对风险的感知迟缓、危机应对不力和工作安排不衔接等现象，难以针对危机事件设计出最优的应急管理方案。例如，2005年的卡特里娜飓风是美国历史上的一次重大灾害，当时应急主体之间的信息交流受阻和协调不及时极度影响了整体的救援效率和对次生灾害的感知预警能力。根据美国政府的调查报告，卡特里娜飓风造成超过1800人死亡，其中许多死亡案例归咎于救援行动的延迟。卡特里娜飓风之后，美国联邦应急管理局探索内部整合、外部协同的应急管理敏捷化变革。

  碎片化是当前全球应急管理的普遍现状，也是构建应急管理敏捷能力的逻辑起点。换言之，在碎片化基础上构建应急管理敏捷能力，意味着应急管理系统要做出恰适转变。复杂适应系统理论（Complex Adaptive Systems Theory）是一种用于理解和分析复杂系统如何自我组织、演化和适应环境变化的理论，能够为系统转变提供理论逻辑。复杂适应系统理论强调系统内部各部分通过相互作用和反馈形成整体行为的特性，认为系统功能受到系统的结构、管理与控制机制，以及系统所处的环境等的影响（见图1）。

  应急管理系统是一个多主体参与的复杂适应系统，其系统功能并非由各参与主体功能的简单叠加而成，而是通过主体之间的有序衔接和紧密互动实现的。系统结构、控制机制和环境的深入互动共同塑造了系统的行为和性能，因此提升应急管理系统敏捷能力需要在系统的结构、管理与控制以及环境支持等方面做变革。

  第一，系统的结构包括系统的组件、连接方式和协调机制，这一些因素共同影响信息、资源与影响力在系统内的流动。因此，系统结构是决定系统效率和运作成本的基础性条件。应急管理碎片化使得系统呈现出跨部门和跨空间的分散结构，依托相应的协调和链接机制有助于系统结构保持高度的一致性、整体性和协同性。

  第二，管理与控制机制涉及管理和调节系统内部过程及外部交互的活动，以维持系统的稳定性和适应外部变化的能力。系统控制机制可以是中心化的（如单一管理中心）或分布式的（如多点管理中心），依托有效的决策机制、监控和反馈维持系统运行。应急管理系统是以应急管理事项为核心任务的开放式系统，既包含了政府各个部门，又包含了社会组织、从业企业和社会经营机构以及个人等。应急管理各个主体的碎片化分布极易导致秩序混乱和控制失效，需要相互衔接的运行管理机制。

  第三，系统环境由外部条件和影响因素构成，如资源、信息和技术，它们共同对系统的运作和性能产生直接或间接的影响，因此应急管理系统一定要具有监测和响应环境变化的能力。然而，碎片化制约了信息的共享与传播，限制了资源、技术和行动的集中性和统一性。因此，应急管理系统要针对碎片化的现实情境来提升实时监测风险和环境变化的能力，并依托监测信息作出响应。

  应急管理系统是一个以任务为核心的多元参与、结构较为复杂、动态交互的系统。因此，在碎片化的现实情境下提升灵敏感知、快速应对和动态适应等敏捷能力，意味着应急管理系统要在系统结构、系统管理与控制和系统赋能环境等系统功能要素上作出调整。

  第一，提升应急系统灵敏感知能力。应急管理体系需要从整体性视角出发，确保所有相关碎片化的参与主体能够协同工作，建立统一的风险信息感知网络、信息共享机制以及风险感知与预警平台，整合各类多维度的风险信息来实时感知环境变化和风险动态。当然，信息交互效率与应急管理的系统结构紧密关联，高度开放的系统结构能够保障跨层级、跨领域的信息交互，从而全面地获取实时信息，这也预示着应急管理的层级结构要向网络结构转变。与此同时，信息交互效率的关键一环是反馈机制，通过反馈机制实时监控风险事件的变化，可确保应急决策者及时感知和应对风险及其动态变化。

  第二，提升应急系统快速应对能力。根据复杂适应系统理论，系统各部分的协调运作、统一指挥和信息共享，能够支撑系统的高效反应能力。在应急管理的碎片化背景下，需要构建灵活的应急指挥网络，使不同部门和组织能够迅速形成事件驱动型的合作伙伴关系，提升应对速度。同时，复杂应急系统应鼓励在多个层次上的交互行为（如局部与全局、短期与长期），以实现跨部门、跨区域的协调和资源共享，提升快速决策和响应能力。除了整体协调外，系统内部的局部自组织能力也至关重要，它能够在无上级控制的情况下实现有序协调，形成分布式决策网络，从而进一步提升应急系统的响应速度。

  第三，提升应急系统适应能力。传统应急管理中，应急管理系统通常通过制定多种预案和备选方案，确保在一种方案失效时能够迅速切换到其他方案，从而提升系统的适应能力。基于预案的联合行动有效整合了应急管理碎片，通常称为“第一重”适应。同时，基于动态情景进行的自适应调整则被称为“第二重”适应。“第二重”适应之下，应急管理系统不再依赖固定预案，而是根据风险事件的演变动态调整其功能，确保系统始终能适应各种可能出现的风险事件和场景。系统的适应能力与其控制技术紧密关联：一方面，应急管理系统能引入学习机制和反馈机制，通过总结每次应急响应的经验教训，一直在优化流程、机制和资源配置；另一方面，提升系统的开放性水平，使其根据应急环境和事件变化迅速重组。因此，应急管理系统通过成员的动态调整、结构的自我优化和行为模式的改进，实现系统的自适应能力。

  应急管理既需要注重集中化，也需要保持分散化的系统结构：一方面，集中化有助于产生协同效应，以在紧急状况下快速决策和行动，合理进行全局资源配置，避免指令不统一和信息传递不畅的问题；另一方面，由于应急事件的动态变化，应急决策难以覆盖所有可能的情景，分散化决策能够提升现场处置的灵活性。因此，在应急管理的碎片化背景下，构建敏捷能力需要在组织架构的集中化与分散化之间找到适当的平衡。

  首先，应在主体碎片化基础上构建统一集中的指挥系统。在应急管理敏捷化转型过程中，可通过集中决策权减少层级审批和上报，从而在突发事件中实现快速决策和反应。统一指挥还能保证指令在各级之间保持一致，避免由于部门或机构间指令不统一和信息传递不畅导致的应急响应延误，为资源的快速精准调配提供了坚实基础。在紧急状况下，可通过集中管理关键资源（如救援设备、抗灾物资、交通物流等），确保资源合理分配，避免重复和浪费。

  其次，依托碎片化主体与资源打造分权化的应急任务小组。我国长期以来实行的“属地管理”机制，其实就是一种区域性应急响应小组的模式，在应对各类灾害时发挥了及其重要的作用。应急能力的分散化布局能够尽可能的防止因过度集中化导致的单点故障风险，从而提升系统的整体韧性。基于分散化应急管理队伍构建的区域性应急响应小组，能够在第一时间到达现场，根据突发事件的真实的情况制定和实施个性化应急措施。为推动应急管理系统的敏捷化，应急任务小组应具备自我组织和动态调整的能力，并被授权自主决策，在变化中不断的提高系统的韧性和响应性。应急任务单元涵盖政府、社会、企业和个人，突破了单一政府或行政部门的界限，推动应急管理从内部封闭走向包容协作。

  根据复杂适应系统理论，一个系统能被视为多个子系统的组合，各子系统通过协同作用来实现系统的整体目标。其中，集中化管理能保证系统功能的整体性，而分散化响应则能够最终靠子系统的自主决策实现属地化响应。然而，过度集中化可能会引起系统僵化，削弱其应变能力；而过度分散化则可能引发部门主义，阻碍整体效能的实现。因此，敏捷导向的应急管理系统要在集中化与分散化之间保持适当的平衡，并建立有效的联动机制。在此背景下，开放式工作机制（如工作专班、联席会议等）通常能够突破层级和领域的边界，围绕应急任务本身构建虚拟网络，实现信息共享、资源整合和行动协调。实际上，我国应急管理体系也愈加重视跨行政区域、跨部门和跨界的工作机制建设。例如，《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》和《粤港澳大湾区发展规划纲要》等城市群规划中，明白准确地提出建立跨区域应急协同联动机制。其中，长三角应急管理联盟已成为长三角地区各省市行政主体间的应急协同工作平台，明显地增强了区域灾害风险的应急管理效能。

  应急管理系统的制度和政策是实现系统有效控制与协同决策的基础。一方面，应通过规范化的制度和衔接顺畅的流程分工，确保应急系统具有快速协同、充分信息交互以及灵敏感知能力。另一方面，应通过对应急系统的持续监控，一直在优化系统的运作时的状态，以提升其适应能力。

  应急任务的流程分工标准化是实现应急管理中科学分工的基础。应急管理系统依托标准化流程，确保各环节之间的有效衔接，一方面能够提升应急处置的效率和行动的一致性，以此来实现系统整体优化，快速应对风险并处置危机；另一方面，还能避免系统混乱，减少应急失误及其衍生后果。在此基础上，应急管理部门要在尊重参与主体自主参与和资源分配的前提下，明确多元主体的参与能力和行为边界，赋予其适度的决策权和参与权。牵头部门要组织完成协同方案的制定、自组织分工、任务并行执行和动态反馈优化等工作安排，以确保系统的高效运作和应急管理的灵活性。

  应急管理系统在具体事务管理中呈现一个任务驱动的多部门协同过程，各主体围绕应急管理任务构建相应的制度规范。然而，在跨部门合作中，制度规范的重复、冲突和不协调不利于形成系统性的应急管理能力。因此，确保应急管理系统有效发挥作用的重点是建立统一的政策框架和制度体系，以在复杂情境下保持系统的协调和顺畅运行。例如，自2003年以来，我国基本建立了“总体、专项、部门、地方、企业和事业单位和大型活动”六层次的应急预案体系，这一体系已成为中国应急管理的重要创新成果。然而，由于受部门之间的不同认识、组织和体制等因素的影响，我国的预案体系目前仍在某些特定的程度上存在“各自为战”的问题，影响了应急预案在实践中的可操作性。依照国家矿山安全监察局山西局的调研，煤矿企业编制的应急预案都会存在“与上级衔接机制不健全”的问题，这进一步凸显了统一政策框架和协调机制的重要性。当应急管理主体围绕应急任务进行任务分工和制度安排时，各主体的工作便形成了流程化的应急管理功能。然而，突发事件的发展具有高度复杂性，因此任务和制度工具也需随情境的变化进行动态调整。根据复杂适应系统理论，系统运作时的状态的有效管理是确保系统功能持续一致的重要基础。因此，保持应急管理系统的敏捷能力，必须使其具备高效的监控机制和反馈机制，以帮助指挥人员在一直在变化的灾情和应对环境中保持灵活的动态调整能力。

  “敏捷”这一概念最早在制造业中得到专业化应用，旨在通过生产系统的柔性设计应对产品需求的动态性和多样化。因此，“敏捷”具备了明显的运营调度特征，体现了系统的灵活应变功能。复杂适应系统理论认为，系统功能的发挥与支持环境密不可分，因此，应急管理系统的整体敏捷能力取决于其技术赋能水平。

  信息资源是有效预防和处置突发事件的必要前提。一方面，通过采用大数据、AI和机器学习技术，对收集的感知数据来进行实时分析与处理，可以更准确地识别潜在风险、提升预警能力。另一方面，通过数据收集、风险研判、信息发布、任务分配、工作进展跟踪和实时反馈等环节，确保各主体之间能够实时访问和共享灾情及救援动态信息，能大大的提升各行为主体之间的整体协同性。然而，由于部门分工、技术水平和资源条件等限制，信息资源共享在实践中面临较大困难。以铁路应急系统为例，其涉及车辆、工务、机务、车务等多个内部部门，同时还需与外部合作企业及沿线地方政府等外部单位协同合作，多年来信息共享一直受到技术和制度的制约。因此，应急管理系统急需开发完善的信息系统，以打破信息孤岛，确保信息传递的及时性和准确性。

  应急管理系统通过集中化的信息管理平台汇集来自不同部门和地区的资源动态数据，做综合分析、集中调度和快速扩容。一方面，这能保证关键时期关键物资的高效供应和动态调节，增强系统的响应速度和灵活性；另一方面，依托物资数据库，确保物资供应与需求的清晰可控，实现综合优化调度，提高资源利用效率和响应的及时性。此外，鉴于我国各地区经济发展水平的不均衡，建立跨地区、跨部门的物资共享平台，有助于弥补经济落后地区备灾物资的不足，提升资源储备的精细化管理和供需匹配的精准度，同时降低资源储备成本。

  信息化通过数据汇集、可视化和远程通信，使得应急指挥系统能够迅速判断灾情并作出决策。因此，近年来我国各地建设的“应急一张图”和“风险可视化平台”在应对各类灾害时发挥了及其重要的作用。为逐步提升风险感知能力，应急管理系统未来应通过建立应急感知信息数据库，记录并分析历史事件中的感知数据，以快速识别潜在风险和不正常的情况，提升决策能力。同时，鉴于我国是自然灾害频发的国家，历史上积累了丰富的经验和应对方案。结合这些历史经验与实时动态数据，利用大数据、机器学习和人工智能技术生成辅助决策方案，有助于应急指挥人员进行快速且科学的决策。

  应急管理不仅应该要依据灾害情景恰当地选择和有效地组织应急主体、选用恰当的运行机制来实现应急管理系统的协同，还需要具备赋能性、包容性和激励性的保障措施。

  应急管理系统应通过总结历次应急响应的经验教训，开启“危机学习之窗”，在多次案例分析的基础上持续改进应急预案。鉴于风险的易变性、复杂性和不确定性，特别是碎片化带来的能力学习不均衡、不充分的难题，应急管理体系需要从自发的“一事一学”的临时学习模式，转变为常态化的“学习型组织”进行系统化的学习。在有组织的学习基础上，一方面，应急管理系统能不断探索和优化知识库与方案库，在频发的自然灾害中提升敏捷应对能力；另一方面，通过改善心智模式和增强创造新兴事物的能力，能够在应对未来灾害危机时快速迭代出创新的应对方案。因此，构建学习型组织有助于基于过去的经验教训，提升应急管理系统在未来危机中的敏捷能力。

  复杂适应系统的整体功能是通过各主体之间的协同互动“涌现”出来的，因此协作水平对总系统的效能有着重大影响。应急管理系统的碎片化不可避免地带来主体间协作难的挑战，从而限制系统的敏捷能力。为此，一方面，需要定期开展应急培训，提高应急参与主体的应变能力、自组织能力和自主决策能力，确保其在实际事件中能够灵活、独立地进行快速反应。另一方面，应针对不一样类型的突发事件进行联合演练，持续提升各主体之间的协作能力，同时，定期开展跨部门协同演练和培训，发现并纠正应急系统中的问题，形成有效的解决方案和应对措施。

  应急任务的完成是多元主体协作的结果，因此考核的重点应放在“应急管理任务”的实际在做的工作效果上。在传统的“向上负责制”制度安排中，工作成效在很大程度上取决于上级任务的落实情况，即考核主要集中于对“上级”任务的负责。提升应急管理系统敏捷能力意味着其考核要突破条线的限制，进一步强化对应急任务的过程性考核，将各治理主体在应急任务中的参与度和贡献作为部门考核的重要组成部分。

  风险事件的复杂性使得应急责任的归属以及在“不确定性”中寻找最优方案的难度日益增加。同时，各国的公共治理实践表明，考核中对治理失败的容忍度非常低。这种不包容的文化限制了治理主体的主动担当和持续创新的动力，轻易造成参与主体的避责行为，即“有组织地不负责任”。鉴于应急管理的敏捷能力建设依赖于多主体的协同配合，一方面，需要突破部门利益、思维惯性和制度惯性，增强应急主体的协同意识和包容意识；另一方面，要提升应急主体的容错意识，使其能够拥抱变化并接受失败，实现问责与容错之间的平衡。

  随着近年来非常规突发事件的频发，新兴风险、巨灾情境和跨界危机等都成为应急管理中的“棘手问题”（wicked problems）。这样一些问题容易动态“耦合”（risk coupling），形成级联效应，给经济、社会和政治带来难以处理的后果，已成为理论界和实践界公认的应急管理新挑战。在此背景下，应急管理系统一定要具有强大的敏锐感知、灵活应对和高度适应能力。因此，在面对高不确定性和高复杂性的突发事件时，应急管理的碎片化与应急能力需求之间的矛盾可能在极短的时间内迅速激化，轻易造成应急管理中的“空白期”和“空白地带”。因此，应急管理应当适时地跳出传统定势，重新出发。

  近年来，敏捷治理作为一种新理念被引入政府管理研究中，被视为嵌入传统治理结构中的一种新程序和过程。应急管理系统所强调的敏捷感知、灵活应对和高度适应性，正是敏捷治理所追求的目标，为我国应急管理系统的敏捷能力建设提供了新的思路。从复杂适应系统理论的视角来看，系统功能的转变不能仅仅是“小修小补”，而是需要在结构（entities）、控制（control）和环境（external interface）方面做重大调整，涉及技术、组织和制度等多方面的变革。因此，敏捷框架的构建需要“自上而下”进行统筹推进和重构，是一个系统性的重要命题。本文从应急管理碎片化的现实场景出发，结合复杂适应系统理论，提出了我国应急管理系统基于碎片化的敏捷能力提升的框架。该框架包含了三项内容，即系统结构要关注集中性和分散性的均衡，系统行为控制需要注重制度的规范性和行为的衔接性，赋能环境需要强化平台建设和技术应用。在此基础上，本文提出了四项推动应急管理敏捷能力建设的保障措施，推动应急管理系统在碎片化基础上构建敏捷能力。

  七十余年来，我国应急管理体系不断应对新的风险形势，持续优化和调整应急管理的理念、体制机制和工具。当前，我国已逐步构建了以“一案三制”为基础的中国特色应急管理体系，充分的发挥了政府内部跨部门协同和综合应急能力。近年来，社会组织、企业和社区居民等多元主体在应急管理中发挥了及其重要的作用，提升了应急管理的时效性和灵活性，形成了包容、开放的多元参与局面。这些成果都为应急管理敏捷能力的塑造提供了坚实的现实基础。需要强调的是，应急管理系统的敏捷能力构建是一个复杂且实践性强的理论命题，本文提出的理论框架需要在丰富的治理实践中进一步验证和优化，以利于不断丰富和完善中国特色的应急管理体系。

  原文《灾害风险应急管理敏捷能力的生成逻辑 》刊于《上海交通大学学报（哲学社会科学版）》2025年第3期（第64-78页）。若下载原文请点击：返回搜狐，查看更加多